谷樹忠

李克強總理作政府工作報告時強調，健全生態(tài)文明體制，改革完善生態(tài)環(huán)境管理制度。作為生態(tài)文明體制改革的重要內容，領導干部自然資源資產離任審計制度2018年起正式由試點進入全面推開階段。現實中，一些地方和業(yè)界人士對自然資源資產管理、審計還存在疑惑。為此，兩會期間，本報記者專訪了全國政協(xié)委員、國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠。

谷樹忠，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，博士生導師，第十三屆全國政協(xié)委員。主要從事資源經濟與資源安全、資源環(huán)境政策與生態(tài)文明制度等領域的研究。國土資源部國土規(guī)劃專家組成員、礦產資源規(guī)劃專家委員會成員，環(huán)境保護部環(huán)境影響評價專家組成員，審計署資源環(huán)境審計專家組成員，國家統(tǒng)計局自然資源資產負債表編制專家組成員。

綠水青山應該有價還是無價?

承認和重視自然資源價值，是建設生態(tài)文明、推動經濟高質量發(fā)展的必然要求。

中國環(huán)境報：李克強總理作政府工作報告時強調，健全生態(tài)文明體制，改革完善生態(tài)環(huán)境管理制度。自然資源資產負債表編制、離任審計是生態(tài)文明體制改革“1+6”方案中的重要內容。您認為，自然資源資產管理、審計對于生態(tài)文明建設來說，意味著什么?

谷樹忠：自然資源資產監(jiān)管是生態(tài)文明建設的重要基礎。自然資源資產核算或負債表編制、自然資源資產審計，是生態(tài)文明制度的重要組成部分。自然資源資產管理制度創(chuàng)新，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要方面。

中國環(huán)境報：綠水青山是無價之寶，但從保護的角度看又應該有價。您怎樣看待有價和無價的問題?

谷樹忠：承認和重視自然資源價值，是客觀認識和真實反映自然資源稀缺性的必然選擇，是建設生態(tài)文明、推動經濟高質量發(fā)展的必然要求。自然資源資產概念的提出及相關制度的構建，標志著我國自然資源管理正在并將持續(xù)發(fā)生重大轉變，從注重自然資源的實物形態(tài)轉向同時重視自然資源的價值形態(tài)，從注重自然資源的合理配置轉向同時注重自然資源資產的合理處置。

中國環(huán)境報：2015年7月，環(huán)境保護“黨政同責”在國家層面首次被提出。是否可以理解為，自然資源資產離任審計與“黨政同責”等制度是一脈相承的，都是要壓實地方黨委政府的環(huán)保責任?

谷樹忠：我認為，生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在干部特別是領導干部。離任審計將對象明確限定為“領導干部”，這就抓住了生態(tài)環(huán)境保護的責任主體。各級黨委政府應在理念引導、規(guī)劃編制、項目組織、激勵獎勵、約束懲罰等方面落實責任。而將審計時間明確限定為“離任”，這是由自然資源資產變化的長期性、累積性特點所決定的。任期末和任期初相比，自然資源資產是變多了、變好了，還是變少了、變壞了，通過編制自然資源資產負債表就能一目了然。根據領導干部自然資源資產離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，就能追究領導干部的主體責任。

開展自然資源資產離任審計存在哪些難點?

各類自然資源資產之間存在價值共生、共進、共軛關系，因此需加強自然資源資產的統(tǒng)一管理。

中國環(huán)境報：今年，領導干部自然資源資產離任審計制度正式由試點階段進入全面推開階段。從理論到實踐，各方都進行了一些探索。比如，湖南省、山西省開展了試點。參與實踐的人員認為，基礎數據難獲得是制約這項工作的主要因素。您怎樣評價這些實踐?推進這項工作難點在哪里?

谷樹忠：開展領導干部自然資源資產離任審計，首先要對自然資源資產進行確權和核算。在確權方面，《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》的出臺提供了一定基礎。

從核算角度看，各類自然資源資產之間存在價值共生、共進(總體大于部分之和)、共軛關系，現實中極易發(fā)生為了取得某種價值而放棄、破壞其他價值，并由此導致自然資源資產綜合價值的損失。這也是加強自然資源資產統(tǒng)一管理的出發(fā)點、著眼點。

同時，還必須充分考慮各類自然資源資產價值的差異性：礦產、土地、水、生物資源資產價值變化特點差異顯著，存量資源資產與流量資源資產存在差異性，水資源資產價值存在不確定性，生物資源資產存在周期性及季節(jié)性。

目前，相關部門已經系統(tǒng)開展領導干部自然資源資產離任審計試點工作和自然資源資產負債表編制試點工作。相信通過這些試點，將推動相關理論和方法日臻完善。

中國環(huán)境報：在對一些抽象資源的定價方面，目前是有經驗的，比如土地。但各地情況不同，對于廣義的自然資源資產來說，各地的定價是否應該有統(tǒng)一的標準或者指導價?

谷樹忠：自然資源資產估價，是一個理論性和方法性都很強的問題。需要系統(tǒng)地認識自然資源資產的價值及其主要形態(tài)，一般主要包括自然資源資產的經濟價值、生態(tài)價值、社會價值等。顯然，要估價的是經濟價值及生態(tài)價值。經濟價值的估價較為容易，主要根據自然資源資產所提供的產品或服務及其使用者或消費者的支付，產品的市場價格或服務的費用標準，都可以作為經濟價值評估的依據。生態(tài)價值的估價較困難，一般可以用重置成本等方法進行估價。鑒于各地的自然資源資產條件不同、供求關系不同，不主張設有統(tǒng)一的標準或指導價，但關于估價的方法、因子等應基本統(tǒng)一，特別是對水資源、生物資源資產可以考慮按流域、區(qū)域設定較為統(tǒng)一的估價參數。

中國環(huán)境報：您曾在文章中提到，聯合國統(tǒng)計署等機構對自然資源資產負債表設置了一些標準。目前來看，是否可以滿足我國領導干部自然資源資產離任審計的需要?

谷樹忠：聯合國統(tǒng)計署等國際機構發(fā)布過《環(huán)境經濟綜合核算體系—核心框架》，將自然資源資產負債表分為礦產和能源資源資產賬戶、土地資源資產賬戶、土壤資源資產賬戶等7個資源資產賬戶或資產負債表。我國國家統(tǒng)計局也牽頭制定了《編制自然資源資產負債表試點方案》，結合我國自然資源資產管理中的問題和工作基礎，明確現階段我國自然資源資產負債表主要由土地資源資產負債表、林木資源資產負債表和水資源資產負債表構成，部分試點地區(qū)可結合當地實際探索編制礦產資源資產負債表。

然而，應當看到，受管理體制、監(jiān)測體系和統(tǒng)計制度等方面的制約，國家及地方層面的自然資源資產負債表的編制遇到了統(tǒng)計數據標準、基礎數據矛盾等問題，從而導致自然資源資產負債表的結果及其可信度難以滿足審計客觀性、準確性的要求。因此，目前，自然資源資產負債表還不能作為領導干部自然資源資產離任審計的基礎或依據。

中國環(huán)境報：從審計角度看，自然資源資產審計與其他審計有何不同?

谷樹忠：審計監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。資產審計是在企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)和國家層面保證國民經濟健康運行的重要措施。在我國，資產審計是經濟責任審計的重要方面，但同時又與普通經濟責任審計有著本質的差別，是一項與生態(tài)文明建設總體目標相符合的新要求、新事物。無論從國內看還是從國際看，自然資源資產審計還有一些問題需要進一步厘清。

我們還應注意到，與經濟責任審計不同，自然資源資產審計或資源環(huán)境責任審計必須充分考慮自然因素及其影響。特別是水資源資產、生物資源資產以及大氣環(huán)境質量等，往往在很大程度上受自然因素的影響。

如何加強對在任干部相關行為的約束和管理?

離任審計與在任評價考核、終身問責有機結合。

中國環(huán)境報：除了加強領導干部自然資源資產離任審計，如何加強對在任干部自然資源資產相關行為的約束和管理?

谷樹忠：隨著生態(tài)文明體制改革的不斷推進，以更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好和生態(tài)保育為主要特征的領導干部在任考核、離任審計、終身問責的制度體系已經基本形成。因此，領導干部自然資源資產離任審計要與在任評價考核、終身問責有機地結合起來，尤其要加強在任評價考核。《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》的出臺，有助于強化干部在任評價與考核。

中國環(huán)境報：我們知道，生態(tài)文明建設中還有一項重要制度——生態(tài)補償制度，也是呼吁多年但難以推進，其中一個原因是定價標準、利益平衡等問題。對比來看，您認為，自然資源資產核算、審計等工作的開展，對生態(tài)補償制度是否也將起到積極影響?

谷樹忠：生態(tài)補償制度也是生態(tài)文明建設制度體系中一項重要制度。從理念上來說，賦予自然資源資產以價值，就為生態(tài)補償制度提供了基礎。從實踐看，我認為，自然資源資產核算等工作的開展，可以為生態(tài)補償工作提供一些基礎數據、方法上的支持。