近日,司法部發(fā)布《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》,征求意見(jiàn)截至2018年9月10日。據(jù)介紹,修訂工作以新的民辦教育促進(jìn)法和“國(guó)務(wù)院三十條”為依據(jù),對(duì)實(shí)施條例內(nèi)容做了較大的調(diào)整,對(duì)28個(gè)原條文進(jìn)行了修改,新增22個(gè)條文,刪除8個(gè)條文。

據(jù)了解,送審稿由教育部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議,是新版民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例出臺(tái)前的必要性程序,對(duì)最終出臺(tái)版本具有重要參考意義。

“民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例的修訂,體現(xiàn)了一個(gè)原則,就是黨的十九大報(bào)告里提到的‘支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育’。民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例也是對(duì)民辦教育和公辦教育有一定的公平對(duì)待,同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)民辦教育的規(guī)范,使得教育能夠更符合公益性的本質(zhì)。”北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中外教育法研究中心主任姚金菊說(shuō)。

港股教育板塊暴跌曝投資憂慮

8月13日開(kāi)盤,港股教育板塊出現(xiàn)集體下挫,截至收盤,以睿見(jiàn)教育跌39.77%居首,楓葉教育、宇華教育、新高教集團(tuán)等股票跌幅均超過(guò)30%。內(nèi)地民辦教育機(jī)構(gòu)赴港上市的熱潮還未退散,已經(jīng)在香港上市的教育企業(yè)則遭遇了該板塊的政策“黑天鵝”事件。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,港股教育板塊下跌或與近日的民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例修訂草案送審稿有關(guān)。送審稿在明確政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面的基礎(chǔ)上,再次明確對(duì)營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校進(jìn)行分類管理,并且對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校的并購(gòu)重組、變相盈利、關(guān)聯(lián)交易等問(wèn)題作出了更加明確的監(jiān)管要求。其中,各界議論最多的是第十二條,也就是新增的“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的,不得通過(guò)兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)校”。

“現(xiàn)在是征求意見(jiàn)階段,但無(wú)論結(jié)果如何,包括學(xué)前教育在內(nèi)的非公益性的營(yíng)利性民辦教育集團(tuán)還是會(huì)受到影響。”北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)分會(huì)秘書長(zhǎng)成剛說(shuō)。

2016年,民辦教育促進(jìn)法第二次修改,鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域,營(yíng)利性的民辦學(xué)校在收費(fèi)方面將擁有更多的自主權(quán),從而有利于這些學(xué)校進(jìn)一步提升盈利水平。隨著該法的實(shí)施,民辦高等教育行業(yè)成為投資界的“香餑餑”。

在姚金菊看來(lái),民辦教育對(duì)于教育質(zhì)量的提高起到了非常大的作用,不單單是補(bǔ)充作用,也是整個(gè)學(xué)前教育供需的重要組成部分。營(yíng)利性和非營(yíng)利性的劃分也是說(shuō)辦學(xué)利益如何分配,對(duì)于非營(yíng)利性的學(xué)前教育機(jī)構(gòu),不同的標(biāo)準(zhǔn)還有不同的分類標(biāo)準(zhǔn),“這里不是學(xué)費(fèi)高低的問(wèn)題,而是盈利后如何在投資者之間進(jìn)行分配的問(wèn)題。將來(lái)對(duì)非營(yíng)利性的收費(fèi)也可以提高,滿足人們對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的需求,但是如果有結(jié)余的話,不可能在舉辦者之間進(jìn)行分紅,這是區(qū)別”。

“民辦高等教育規(guī)模增長(zhǎng)在提速,但民辦高等教育行業(yè)目前高度分散且競(jìng)爭(zhēng)加劇,并購(gòu)本身就是優(yōu)勝劣汰的一種方式。‘實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的,不得通過(guò)兼并收購(gòu)’這一條款意味著,民辦高校首先要轉(zhuǎn)設(shè)成營(yíng)利性的,才能被并購(gòu)整合。這一條款一旦實(shí)施,或?qū)⑼暇彶①?gòu)進(jìn)程,增加并購(gòu)成本,并將對(duì)這些上市的教育集團(tuán)的投資邏輯產(chǎn)生影響。這也是我們這些年想進(jìn)教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域卻輕易不進(jìn)的根本原因,因?yàn)樵S多政策不明朗,風(fēng)險(xiǎn)很大。”一知名基金合伙人對(duì)記者說(shuō)。

“與此前的修訂草案相比,送審稿增加了‘實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的,不得通過(guò)兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)校’,非營(yíng)利性學(xué)校須先轉(zhuǎn)為營(yíng)利性,才能繼續(xù)后期收購(gòu)進(jìn)程。具體來(lái)看,對(duì)各民辦教育機(jī)構(gòu)均有影響。”從事教育投資行業(yè)的郭峰對(duì)記者說(shuō),以K12學(xué)歷教育為例,“此前的修訂草案已明確義務(wù)教育階段不能有營(yíng)利性學(xué)校,此規(guī)定將直接影響K12集團(tuán)內(nèi)部利潤(rùn)轉(zhuǎn)出、相關(guān)投資并購(gòu)以及資本化上市,上述不確定性需要后續(xù)相關(guān)政策以及過(guò)渡期、新老劃斷等細(xì)則方可明晰”。

在儲(chǔ)朝暉看來(lái),此次送審稿想進(jìn)一步界定營(yíng)利學(xué)校和非營(yíng)利學(xué)校的界限,“但是民辦學(xué)校的概念沒(méi)有劃清楚。從中國(guó)傳統(tǒng)的思路來(lái)看,在大家印象里,凡是帶著‘私’字的,就是不好的、不能用的,這是一種偏見(jiàn)。從國(guó)際上來(lái)看,很多私立學(xué)校利用財(cái)政支持,數(shù)量達(dá)到了80%。私立學(xué)校是社會(huì)的公共產(chǎn)品,私立是指它的占有者和管理者是個(gè)人。傳統(tǒng)的觀念導(dǎo)致很多人無(wú)意中想避讓這個(gè)概念。營(yíng)利學(xué)校和非營(yíng)利學(xué)校的概念劃分前提條件是對(duì)這個(gè)學(xué)校進(jìn)行清產(chǎn)核資,但是學(xué)校的體量都很大,操作存在困難。如果資產(chǎn)無(wú)法查核清楚,送審稿中的條款操作起來(lái)會(huì)很難。那么,私立學(xué)校辦學(xué)就會(huì)很難。一定要調(diào)整整體大思路,依法施教,而不是用行政管理的思路去調(diào)整和整改”。

“不以品牌輸出方式”含義待明確

此次送審稿中,還有一處特別值得重點(diǎn)關(guān)注:“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn),并不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi),不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng),不得以品牌輸出方式獲得收益”。

記者查閱資料注意到,送審稿是在原文基礎(chǔ)上,對(duì)“并不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi),不得使用在職教師,不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)和教育質(zhì)量”進(jìn)行了修改。

“類似于加盟的方式興辦民辦教育,相當(dāng)于無(wú)形資產(chǎn),類似于商標(biāo)。有一些辦得好的學(xué)校在全國(guó)打出了牌子,在某地就會(huì)出現(xiàn)分校,家長(zhǎng)基于總校的牌子就會(huì)讓孩子去上。有辦得好的,也有辦得差的。輸出的是一個(gè)品牌,影響的是一個(gè)受教育者的教育獲得。進(jìn)步意義在于承認(rèn)了學(xué)校是一個(gè)品牌,難點(diǎn)是面臨一個(gè)問(wèn)題,即什么叫以品牌輸出方式獲得收益,這應(yīng)該怎么判斷。”姚金菊說(shuō),一些公辦學(xué)校在知情的情況下還會(huì)出現(xiàn)冠名現(xiàn)象。比如,某名牌小學(xué),其他學(xué)校只要加盟就可以,這就涉及冠名,“但也許不叫冠名費(fèi),叫企業(yè)捐贈(zèng),企業(yè)捐贈(zèng)完以后使用學(xué)校的名字辦學(xué)。公辦學(xué)校不能參與營(yíng)利性的活動(dòng),尤其是冠名,將來(lái)如何界定將會(huì)是很有意思的問(wèn)題”。

在姚金菊看來(lái),未來(lái),可能會(huì)出現(xiàn)有名氣的學(xué)校不會(huì)在全國(guó)擴(kuò)張,而是把自己的規(guī)模在一定范圍內(nèi)控制住,有利于其他學(xué)校發(fā)展。“比較送審稿之前的版本,對(duì)公辦學(xué)校的限制是少了�？梢允褂迷诼毥處�,只要不影響教學(xué)活動(dòng)就行。不以品牌輸出方式獲得收益,可以以其他方式獲得。對(duì)這個(gè)條款的理解,將來(lái)應(yīng)該會(huì)出現(xiàn)很多種形式。還是應(yīng)該以更加實(shí)質(zhì)性的方式去運(yùn)作”。

對(duì)于刪除“不得使用在職教師”,增加“不得以品牌輸出方式獲得收益”,郭峰說(shuō),與此同時(shí),政策亦鼓勵(lì)政府向民辦學(xué)校購(gòu)買公共服務(wù)。

“根據(jù)民辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)范政策影響,我們判斷部分公辦學(xué)校深度參與辦學(xué)的民辦學(xué)�；�?qū)⒚媾R調(diào)整或改制。全國(guó)范圍內(nèi),義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校招生行為將得到規(guī)范,取消入學(xué)考試。按照上海的經(jīng)驗(yàn),可能只有一次面談的機(jī)會(huì),或徹底采取不選擇生源的隨機(jī)搖號(hào)招生方式。”郭峰說(shuō),此外,具體來(lái)看,以往獨(dú)立學(xué)院會(huì)向母體學(xué)校繳納一筆管理費(fèi),“通常是學(xué)費(fèi)的15%至30%不等。根據(jù)送審稿的規(guī)定,獨(dú)立學(xué)院管理費(fèi)將不再收取,這將會(huì)加速獨(dú)立學(xué)院脫離母體學(xué)校。而對(duì)于高教公司收購(gòu)的影響,中長(zhǎng)期看,獨(dú)立學(xué)院收購(gòu)標(biāo)的會(huì)增加。流程上目前收購(gòu)獨(dú)立學(xué)院一般采用先收購(gòu)再轉(zhuǎn)設(shè)的路徑,未來(lái)可能先行轉(zhuǎn)設(shè)且明確營(yíng)利性屬性。上市公司在收購(gòu)價(jià)的談判上則更自如,不再受以往的‘分手費(fèi)’定價(jià)桎梏的限制。而現(xiàn)有上市公司為體內(nèi)的獨(dú)立學(xué)院繳納的合作辦學(xué)費(fèi)用,亦有望伴隨細(xì)則政策得以優(yōu)化解決”。

不過(guò),儲(chǔ)朝暉認(rèn)為,目前存在一種現(xiàn)象值得注意,很多民辦學(xué)校在偏遠(yuǎn)農(nóng)村山區(qū),“其中很大一部分是地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的公辦學(xué)校因?yàn)榻?jīng)費(fèi)等各種原因辦不下去了,但是一些組織、老師覺(jué)得還有辦下去的必要,社會(huì)上的一些機(jī)構(gòu)也會(huì)給予一定的支持。根據(jù)送審稿中的相關(guān)條款,是否會(huì)讓這些學(xué)校的興辦存在,這值得關(guān)注,實(shí)際操作性還有待研究,要從行政管理的思路走向依法施教的思路”。

分類管理效果有待地方監(jiān)管落地

民辦教育真正的分類管理時(shí)代來(lái)了。

采訪中,不少業(yè)內(nèi)人士向記者表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)。

2016年11月,第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》,至此,我國(guó)民辦教育分類管理制度有了法律依據(jù)。

黨的十九大報(bào)告指出,要“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”,同時(shí)“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”。“這說(shuō)明針對(duì)民辦教育政策的制定方向?qū)⑹沟?lsquo;支持’和‘規(guī)范’并駕齊驅(qū),但最終目標(biāo)同樣是為了發(fā)展民辦教育事業(yè)。這也對(duì)應(yīng)著新法修訂的兩大主線:一為健全財(cái)政扶持體系;二為強(qiáng)調(diào)完善管理與制度建設(shè)。”北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后王江璐說(shuō),作為最龐大公共服務(wù)提供部門之一的教育部門,民辦教育在完善國(guó)家基本公共服務(wù)體系的過(guò)程中,在克服“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”中,正發(fā)揮積極且日益重要的作用。

自2016年11月修改民辦教育促進(jìn)法的決定公布以來(lái),國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等文件,各省份也加緊出臺(tái)地方配套文件。

“送審稿的基本思路是對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理,這個(gè)類怎么分比較難辦。從大思路上是從行政部門的思路來(lái)分類的,從行政的角度好管理,根據(jù)不同的類給予不同的優(yōu)惠、不同的政策、不同的對(duì)待。”儲(chǔ)朝輝分析說(shuō),但分類就是很難的過(guò)程,“從依法施教的角度講,應(yīng)該把私立學(xué)校界定清楚,而不是去界定營(yíng)利還是非營(yíng)利,辦學(xué)主體的問(wèn)題目前沒(méi)界定清楚。目前在3到6歲這個(gè)階段的政府教育投入是偏低的。2008年才可以保證這一階段的經(jīng)費(fèi)占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的9%,之前只有4%、5%的比例。這就導(dǎo)致家庭要付出更高的成本來(lái)接受這一階段的教育”。

對(duì)此,姚金菊也透露說(shuō):“其實(shí)一直有這樣一個(gè)爭(zhēng)論,是不太希望按照營(yíng)利和非營(yíng)利分類�，F(xiàn)在這種分類應(yīng)該有更多的選擇性,而不是只有分營(yíng)利性。我們?cè)谟懻撨^(guò)程中,從情感上偏向教育的公益性,再者現(xiàn)在如果登記營(yíng)利或者非營(yíng)利,國(guó)家政策的對(duì)待是不一樣的。比如政府劃撥土地時(shí),對(duì)營(yíng)利和非營(yíng)利是區(qū)別對(duì)待的。”

“送審稿出臺(tái)時(shí),原來(lái)登記為民辦學(xué)校的就要開(kāi)始區(qū)分自己是營(yíng)利的還是非營(yíng)利的,學(xué)校的資產(chǎn)也面臨一個(gè)登記問(wèn)題。國(guó)家出臺(tái)了一個(gè)指導(dǎo)性的意見(jiàn),但是具體實(shí)施還是要看地方。大家對(duì)國(guó)內(nèi)外資本對(duì)教育的影響有很多關(guān)注,現(xiàn)在實(shí)際上希望通過(guò)這種方式讓機(jī)構(gòu)本身明確自己的定位。也希望通過(guò)法律手段保護(hù)公益性,也比較好規(guī)制,現(xiàn)在就怕打著公益的旗號(hào)來(lái)營(yíng)利。”姚金菊說(shuō),長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,肯定會(huì)起到一定的作用,但還需要比較長(zhǎng)的一段時(shí)間,“現(xiàn)在的問(wèn)題很現(xiàn)實(shí),有關(guān)部門對(duì)于社會(huì)力量、市場(chǎng)力量做教育有沒(méi)有做好監(jiān)管。尤其是對(duì)資本的監(jiān)管,有沒(méi)有足夠的能力去監(jiān)管。比如,國(guó)外資本、教育集團(tuán)的市值,原來(lái)有關(guān)部門只是管管學(xué)校的人、財(cái)或者評(píng)職稱�，F(xiàn)在要對(duì)資本進(jìn)行監(jiān)管,看有沒(méi)有通過(guò)協(xié)議變更操作,這是很復(fù)雜的”。

此外,王江璐也提出,當(dāng)下,對(duì)民辦教育的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范依然面臨很多難題。比如,如何監(jiān)管民辦學(xué)校,特別是在新法實(shí)施后將享受更多政策優(yōu)惠的非營(yíng)利性民辦學(xué)校?如何提高民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量,同時(shí)促進(jìn)公辦、民辦學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng)?地方在落實(shí)具體實(shí)施細(xì)則的過(guò)程中,特別是在不少省市開(kāi)放了學(xué)校的融資渠道后,如何做好民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)防范,保障家長(zhǎng)和學(xué)生利益?這些問(wèn)題都直接影響了分類管理的實(shí)施效果。