用法律制度鞏固司法體制改革成果

司法責任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統(tǒng)一的司法權力運行機制。

修訂草案明確設立跨行政區(qū)劃法院、檢察院，打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象，是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。

此次修法，擬將“兩個任何”法律化，規(guī)定人民法院、人民檢察院有權拒絕從事違反法定職責的活動。從法律上明確，任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責的事情，任何黨政機關和社會團體不得干預法官、檢察官依法辦案。

8月28日，人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案(以下簡稱兩院組織法修訂草案)提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議。

現(xiàn)行人民法院組織法和人民檢察院組織法，于1979年7月頒布，1980年1月施行。人民法院組織法共3章40條，人民檢察院組織法共3章28條。此次修訂，人民法院組織法修訂草案擴展到6章66條、人民檢察院組織法修訂草案擴展到6章60條，修改完善的量較大，既包括對原條文的修改，也包括此次新增加的內容。

“現(xiàn)行兩院組織法已頒布實施30多年，不少內容陳舊僵化，已經(jīng)不能適應新時期改革的需要，也無法體現(xiàn)黨中央的一些重大決策部署。因此，這次修改是適應時代變化的，十分必要。”對于此次大修，曾擔任國家法官學院教學部主任、司法審判研究中心主任，現(xiàn)中國政法大學民事訴訟法研究所所長、教授畢玉謙在接受《法制日報》記者采訪時認為，兩院組織法的修改，屬于司法管理體制頂層設計上的改革，是一種良性的塑造。兩院組織法修訂草案屬于穩(wěn)健性的修法，符合司法規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，為建設公正高效權威的社會主義司法制度提供法律保障。

司法責任制原則寫入總則

兩院組織法修訂草案第一章總則部分，為兩院工作確立了多項基本原則，包括人民法院、人民檢察院依法設立，依法獨立行使審判權、檢察權，適用法律人人平等，司法公正，司法民主，司法公開和司法責任制等原則。這些基本原則的規(guī)定，主要是根據(jù)審判工作、檢察工作的要求以及深化司法體制改革實踐作出的，基本上都有法律依據(jù)。

“讓審理者裁判、由裁判者負責”是司法責任制改革的主要目標。值得一提的是，此次修法，司法責任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統(tǒng)一的司法權力運行機制。

對此，國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東認為，司法責任制這一內容作為基本原則在總則中出現(xiàn)，是對這五年來司法體制改革的一個肯定，是一個重大的進步。

“這一規(guī)定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個基本點。”楊偉東分析指出，一是讓司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，“這是改革花了很多功夫去做的內容，包括內外職權的匹配、員額制、人財物省級統(tǒng)管等，這些內容都是圍繞實現(xiàn)司法獨立進行的。”二是司法責任制，“也就是說，給了法院、檢察院權限的同時，也要承擔相應的責任，即讓審理者裁判、由裁判者負責。”

在楊偉東看來，此次把司法責任制規(guī)定在總則的基本原則中，其地位是不一樣的。但他認為，這個規(guī)定夠不夠，還值得討論。

“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的，包括如何追責等，這些都需要在兩院組織法中體現(xiàn)。但兩院組織法中沒有責任方面的規(guī)定。因此，如何落實司法責任制原則，還有很多工作可以做，兩院組織法中能有細化的規(guī)定更好，如果沒有，可以運用其他責任追究機制來保障這個原則落實到位。”楊偉東說。

中國人民大學法學院副教授程雷也認為，兩院組織法修訂草案中關于司法責任制的規(guī)定仍有較大的完善空間。“司法責任制是本輪司法體制改革的牛鼻子，但目前修訂草案的規(guī)定多是原則性規(guī)定，對于兩高關于司法責任制的相關文件吸收不夠，司法責任的追究應當明確以故意或者重大過失為追責范圍，追責過程中要充分發(fā)揮司改中已經(jīng)建立并開始運行的懲戒委員會的第三方監(jiān)督作用。”

機構設置在繼承中加以發(fā)展

此次兩院組織法修訂草案分別對法院、檢察院的機構設置新增多項內容。

現(xiàn)行人民法院組織法將人民法院分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院，人民法院組織法修訂草案在此基礎上，根據(jù)黨的十八屆四中全會決定增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會常務委員會決定，可以設立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件。”

人民檢察院組織法修訂草案則在現(xiàn)行人民檢察院組織法的基礎上，增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會常務委員會決定，可以設立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”

人民法院組織法修訂草案還根據(jù)改革開放以來人民法院的發(fā)展情況，增加了海事法院和知識產(chǎn)權法院等專門人民法院的規(guī)定。并根據(jù)最高人民法院設立巡回法庭的實踐，規(guī)定“最高人民法院可以設巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃重大行政、民商事等案件”。

“修訂草案明確設立跨行政區(qū)劃法院、檢察院，打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象，是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。之前的改革試點主要是依靠中央的政策來指導，現(xiàn)在通過兩院組織法，將其從政治層面上升到法律層面推進試點，為今后的工作提供了法律基礎，也為進一步改革提供了新的動能。”畢玉謙說。

但跨行政區(qū)劃的法院、檢察院怎么設置，設在哪一級、職權是什么，這些內容在修訂草案中并沒有作出具體規(guī)定。據(jù)了解，目前正在運行的跨行政區(qū)劃人民法院，主要是北京四中院和上海三中院這兩個在直轄市設置的跨區(qū)劃人民法院。對此，有專家分析指出，按照黨的十八屆三中、四中全會要求，相關工作仍需要試點，兩高也正在對跨區(qū)劃設置問題進行研究。

此外，根據(jù)全國人大常委會的決定，兩院組織法修訂草案中還分別增加了關于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設兵團人民法院、人民檢察院的規(guī)定。

行使職權更具法律保障

在職權方面，兩院組織法修訂草案除了對各級法院和檢察院都要行使審判權、檢察權作出規(guī)定之外，還新增了多項最高法和最高檢的職權。

最高人民法院可以行使的職權包括，向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案，向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求，向全國人民代表大會常務委員會提出對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行審查的要求，對審判工作中具體應用法律問題進行解釋、發(fā)布指導性案例等。

最高人民檢察院可以行使的職權除了和最高法院相同的提出議案、提出法律解釋要求、提出進行審查的要求外，還包括對檢察工作中具體應用法律問題進行解釋，對最高人民法院的死刑復核活動實行監(jiān)督，對偵查機關報請核準追訴的案件進行審查決定是否追訴等。

“這些新增的職權，有些在其他法律中已有所體現(xiàn)，有些則沒有。”楊偉東分析指出，一方面，把相關的分散的單行法律的內容都統(tǒng)一到兩院組織法中來，可以更清晰一些。另一方面，把一些實踐中已經(jīng)行使了的職權上升為法律，法院、檢察院的職權行為就有了組織法上的法律保障。

楊偉東說，組織法解決的問題，首要的是組織成立的正當性，其次是明確職權的內容，這也是最重要的一點，再次就是規(guī)定工作機制、保障和責任等。

“因此，此次修法將原先很分散的規(guī)定在組織法中集中體現(xiàn)，法院、檢察院行使職權就更有保障，界定也更為清晰。既對外宣示了自己的職權，又明確了行使職權的邊界。過去的規(guī)定很空泛，現(xiàn)在把框架規(guī)定得很清楚，等于是畫了一個圈，而這些職權的核心功能就是司法權。”楊偉東說。